Desarrollo y pobreza. John Scott Andretta

Conferencia dictada dentro del ciclo Pobreza, Desarrollo y Asistencia Social

Desarrollo y Pobreza en México

29 de abril de 2010

Dr. John Scott Andretta

Investigador del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE). Consejero del Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL).

Todos los datos y las gráficas se pueden consultar en la página del CONEVAL y al final de esta página.

Lo que voy a presentar no es la posición del CONEVAL sino mi posición personal. Traigo una presentación larga, quisiera enfocarme en 4 temas principales para hablar sobre la evolución de la pobreza en México. Como ustedes saben han habido avances importantes en medición de la pobreza; el CONEVAL y el Comité Técnico de Medición de la Pobreza han generado versiones oficiales de la pobreza en los últimos años en México. Entonces tenemos un seguimiento importante sobre el tema.

En el país ha habido un desarrollo en las medidas. Aquí veremos una medida multidimensional, más tarde hablaremos sobre ésto. Después trataremos de definir las causas ¿cuáles son las causas principales de la pobreza? Obviamente es la falta de crecimiento, las crisis que hemos tenido y también el problema de la desigualdad. Luego, revisaremos las políticas del desarrollo social y de ataque a la pobreza y finalmente me referiré a los retos: ¿cuáles son los retos que habría que enfrentar en los próximos años? Los retos estructurales, pero también los retos más inmediatos; considerando que todavía estamos en medio de una crisis que, a pesar de que ya llego a su tope, estamos muy lejos de haberla superado.

Entonces, si actualmente hiciéramos una medición de la pobreza, sería considerablemente superior a la última medición que tenemos de 2008; es probable que sea un poco menor en 2010, gracias a que hay una incipiente recuperación, pero hoy en día estamos en el peor momento de la crisis en términos de pobreza. A pesar de que no contamos con las medidas necesarias para atacarla, sí contamos con algunas medidas indirectas como empleo, salarios etcétera.

Las tres líneas oficiales de medición de la pobreza que se utilizan en México: Pobreza Alimentaria, Pobreza de Capacidades y Pobreza de Patrimonio. De acuerdo a estos indicadores, lo que se observa en las últimas dos décadas es que ha habido un aumento muy importante de pobreza durante las crisis.

La pobreza alimentaria, que es el costo de la canasta básica en el último par de años, ha aumentado y podemos imaginar que sigue aumentando. La pobreza alimentaria en un periodo más amplio, digamos en los últimos 40 años -con la misma medida y fuentes más o menos comparables- básicamente lo que vemos es que no ha habido un crecimiento en términos de porcentaje de pobres, estamos más o menos como estábamos hace 40 años. En términos del número de pobres obviamente estamos mucho más altos porque ha habido un crecimiento poblacional. Entonces hay un gran reto. ¿Por qué no hemos avanzado en la reducción de la pobreza? Nuevamente hay un avance importante en tiempos recientes, como pueden ver, pasando de 37% a 13% entre el año de 1996 al 2006. El 96 fue precisamente el año después de la crisis del 94 - 95. Entonces mucho del avance ha sido la recuperación del terreno perdido. Estamos un poco como estábamos en los años anteriores antes de esa crisis. ¿Por qué?

Ese es un periodo en que otros países, los países asiáticos -China-, ha avanzado drásticamente. En China el nivel de pobreza ha bajado de una manera acelerada. Y (en México) obviamente el factor principal, más allá de las políticas de ataque a la pobreza, no ha sido el fracaso de esas políticas, sino más bien el fracaso del crecimiento. El país no ha crecido en los últimos 25 años. Ha habido estancamiento. Entonces es más un problema de crecimiento. Yo voy a hablar de políticas de pobreza, pero es importante tener en cuenta que es más que nada un problema de crecimiento.

No obstante, no son independientes las políticas de ataque a la pobreza de las estrategias de crecimiento, porque parte de la razón por la cual no hemos crecido es porque hay pobreza y hay desigualdad: es un círculo vicioso. Por un lado el bajo crecimiento genera pobreza y por el otro lado la desigualdad es una de las razones por las cuales realmente no hemos logrado crecer lo suficiente.

Unos datos del estado de Veracruz. La pobreza alimentaria nacional y de Veracruz. Como podemos ver, en la participación de Veracruz en la pobreza alimentaria nacional ha habido progreso. A pesar de que es más alta que el promedio nacional, ha bajado más rápido que ésta y por lo tanto la participación de Veracruz en la pobreza nacional se ha reducido de 11.4 a 10. Entonces ha habido un avance relativo.

Sin embargo, algo que notamos a nivel nacional es una enorme desigualdad al interior de los estados y son tasas de pobreza alimentaria a nivel municipal y vemos que van desde los niveles del 5% aquí en Xalapa hasta niveles cercanos a 70% en los municipios más pobres, entonces allí hay un gran reto. Afortunadamente los municipios más pobres en Veracruz, como en los otros estados que tienen municipios muy pobres, tienden a ser municipios con poblaciones mucho más pequeñas. Pero estamos hablando de pobreza alimentaria, es decir, la proporción de la población que si medimos bien su ingreso (que no lo podemos hacer, pero hasta dónde lo podemos medir) no puede comprar una canasta alimentaria básica. Esa es la definición de la pobreza alimentaria.

A nivel de la república podemos ver que a pesar de que hacemos una división norte sur, centro, la pobreza realmente está dispersa por todo el país, en estados, municipios y localidades rurales con una alta composición indígena, muy aislados, con poco acceso a mercados, etc.

Un cambio muy importante que se ha dado y quisiera dar a conocer y enfatizar aquí, es la medición de la pobreza en términos multidimensionales. Lo que hace la pobreza en México, particularmente grave y trágica, es que se da en múltiples dimensiones que están mutuamente correlacionadas. Es decir, si una familia tiene escasos ingresos, es muy probable que esa familia tenga también muy pocas oportunidades básicas de vida, desde oportunidades de asistir a la escuela, los requerimientos y las tareas de las escuelas, la oportunidad de sobrevivir su primer año de vida en el caso de los infantes, salud materna, inclusive el acceso a la justicia, poder político... todas estas dimensiones están correlacionadas.

Podría ser el caso de mejorar en una dimensión y eso le permitirá salir de la pobreza. Pero en México, si tenemos una alta correlación de dimensiones (y de allí la importancia de medir la pobreza en términos multidimensionales) es un desarrollo relativamente reciente, no nada más en México, sino en el mundo; es mucho más difícil medir la pobreza en términos que no son monetarios, porque ¿cómo le haces para comparar si uno es pobre en términos de salud pero no en términos educativos?, ¿cómo ponderas esas dimensiones?

CONEVAL ha desarrollado una metodología basada en la Ley General de Desarrollo Social, en las dimensiones que se identifican en esa ley y que son básicamente: alimentación, educación, salud. Esas dimensiones sociales o derechos sociales sirven de indicadores, y dentro de esta óptica cuando están ausentes representan carencias. Así, por ejemplo si una persona tiene una carencia o dos o tres carencias, la intensidad de pobreza en términos sociales aumenta… y como vemos la pobreza extrema hoy en día, la definimos oficialmente como un hogar que tiene tres o más carencias como no tener educación, salud, vivienda etcétera. Y en México, más o menos es el 10% de la población la que está en esas condiciones. Es realmente una forma de pobreza muy grave porque quiere decir que no nada más no tienes ingreso, sino que no tienes muchos de los activos básicos para poder tener un ingreso en el futuro. Y el promedio de carencias es de casi cuatro. Luego, tenemos pobreza moderada que es tener una carencia o dos y está por debajo de una línea de pobreza que antes se llamaba pobreza patrimonial y tenemos 36 millones de personas. Entonces hay un reto muy importante en términos de pobreza.

Todo esto varía por poblaciones, si vemos esto en particular en las poblaciones indígenas, la pobreza extrema no es del 10% sino del 40%, y la pobreza moderada es del 36%. Entonces en total estamos hablando de casi 76% de la población indígena con considerable grado de pobreza. En términos de estados, vemos a Veracruz que no es de los más pobres, está sobre la media nacional.

En general hay rezago educativo, relativo acceso a servicios de salud, limitado acceso a seguridad social, que es la dimensión de mayor pobreza; es decir, el indicador donde las tasas de pobreza son más altas. Hay una cobertura muy baja en cuanto a seguridad social en zonas pobres, sobre todo en zonas rurales o marginales. Por razones complejas que tienen que ver con el diseño del sistema de seguro social, hasta recientemente existe una ausencia de programas de seguridad social no contributivos y por lo tanto accesibles a la población que no puede hacer la contribución, etcétera.

Luego hay otras dimensiones más básicas como, por ejemplo, mortalidad infantil, la oportunidad de vida y que los hijos no se mueran antes de cumplir un año. Aquí tenemos estados con niveles desde 80 por mil nacidos no vivos hasta 3 por mil nacidos no vivos.

Con esto quisiera pasar a las causas tanto inmediatas como de largo plazo, ustedes han oído hablar mucho de las crisis, pero en realidad hemos tenido varias crisis que se han cruzado, recientemente la crisis alimentaria, la razón principal por la que aumentó la pobreza entre 2007 y 2008, es porque aumentaron los precios de los alimentos y la razón por la que va seguir aumentando la pobreza del 2008 al 2010 (cuando está a punto de salir a campo la medición de la pobreza, pero el resultado va a estar hasta en 2011) va a ser por la segunda crisis: la crisis financiera, que es donde México ha sido uno de los países más afectados de la región, y esto tiene que ver con la cercanía al origen de la crisis, en este caso una crisis no generada de los países emergentes sino en el centro del desarrollo: en los Estados Unidos. Entonces, ¿cómo nos ha pegado? Por múltiples vías: exportaciones, precios del petróleo, remesas, que se han caído en forma espectacular, acceso al financiamiento externo, etcétera.

Después, tenemos dos o más crisis domésticas, que les llaman crisis, aunque no son eventos recientes, pero sí merecen una atención urgente y por eso vale la pena identificarlos. Tenemos un problema fiscal. En México a principios del siglo XX la capacidad fiscal era de 7% del PIB, en términos de impuestos generales; hoy en día es de 11%. Es decir, en un siglo hemos pasado de 7 a 11%, lo cual deja mucho que desear. ¿Qué ha pasado en el resto del mundo? Muchos países, entre ellos Estados Unidos e Inglaterra que tenían niveles de tributación similares a los de México a principios del siglo XX, hoy en día tienen tributaciones cercanas al 30, 40%. En la región de Brasil tienen también un 30% igual que Chile. Entonces hay un gran problema allí en términos de recursos públicos. Lo hemos visto en las controversias recientes, incluso para una reforma relativamente pequeña que fue subir el IVA del 15 al 16%, el costo político, la complejidad política de realizarlo fue muy alta, y fue una reforma muy modesta. No fue una reforma fiscal como la que requerimos. Este es un gran tema.

También tenemos crisis de crecimiento. Como he mencionado, tenemos más o menos un cuarto de siglo sin crecer, y esto quiere decir que de hecho hemos decrecido si nos comparamos con regiones más dinámicas. Además, tenemos una crisis distributiva, tenemos altos niveles de desigualdad. México está más o menos en el 10% de países del mundo con mayor desigualdad, estamos en una región con más desigualdad en el mundo: América Latina y de toda esa región estamos en el lado superior y finalmente tenemos una crisis institucional que es lo que explica algunas de las crisis anteriores. Tenemos instituciones que no han sido capaces de negociar. Por ejemplo, reformas fiscales en todo un siglo y tenemos todo tipo de fallas institucionales que ustedes conocen bien en el marco de la seguridad, en el marco de la descentralización, en la coordinación de las políticas públicas... y este es uno de los temas fundamentales, porque si no existen instituciones efectivas, aún si se logra recaudar más recursos, no puedes ejercerlos en forma eficiente. Hay varios retos allí.

En la pobreza relativa, en 1981 teníamos 7 veces, -casi 8 veces- el PIB per cápitade países de Asia del este y del Pacífico. Hoy en día nuestra posición relativa a esa región se ha deteriorado a 1.7 veces. Es decir, hemos pasado de tener 8 a tener 1.7 veces el ingreso per cápita de esos países. Eso habla de nuestro estancamiento, pues significa que, en el contexto de un mundo que ha ido creciendo sobre todo en estas zonas, nosotros sufrimos una pérdida enorme de poder económico. Esas son regiones donde ha aumentado el ingreso per cápita de manera importante y por lo tanto nuestra posición en relación a ellos está por abajo. Inclusive frente a los países industrializados hemos pasado del 1.46 -más o menos la mitad- a un tercio del ingreso per cápita. Entonces ha habido una pérdida importante.

Ese es un problema que hay que enfatizar: el problema central de la pobreza en México no son las políticas contra la pobreza, son las barreras al crecimiento, y eso da para otra conferencia. Espero que organicen un foro sobre eso. Esa es la razón principal por la cual la pobreza persiste.

La pobreza en el mundo ha disminuido en forma importante en años recientes, principalmente porque China ha logrado crecer; no porque haya tenido políticas efectivas de lucha contra la pobreza, sino porque ha crecido en forma espectacular. El crecimiento es la mejor forma de reducir la pobreza.

Ahora, habiendo dicho eso, si no crecemos por lo menos es importante proteger a los sectores más vulnerables. Entonces por eso si me voy a enfocar a las políticas públicas de lucha contra la pobreza.

A lo que me voy a referir es un cuadro muy ambicioso: la desigualdad a lo largo de los últimos cinco siglos, de lo cual sólo tenemos datos creíbles para la última mitad del siglo XX (…) Es simplemente lo que ha hecho la desigualdad en América Latina y en México en particular, excepcional para el resto del mundo, no obstante que hablamos únicamente del último tramo de la historia, el siglo XX.

La segunda mitad del siglo XX muchos países, tanto asiáticos como europeos, -con modelos muy distintos de desarrollo, unos basados en el Estado de bienestar, masivos, en términos fiscales muy ambiciosos, institucionalmente muy desarrollados, etcétera-; y otros, como Corea, China, países del este asiático, -basados más bien en redistribuciones originales, con sistemas de educación básica de alta calidad de cobertura muy amplia-, que una vez hechas esas reformas han propiciado que sus economías se desarrollen. No son países que tengan capacidades fiscales muy amplias tampoco, pero como han generado una base muy importante de capital humano, el crecimiento ha sido profundo y se ha logrado expandir.

En México y en América Latina en general no se ha dado así, el crecimiento, cuando se ha dado, se dio en forma muy importante antes de los años 80. México fue uno de los países que más rápido creció del año 40 al 80, pero ese crecimiento se dio de forma claramente concentrada, por lo menos no se tradujo en una reducción de la desigualdad. Eso destaca en México y América Latina, frente al resto del mundo: la permanencia de la desigualdad en el siglo XX.

Y esto es muy sorprendente. La desigualdad hasta donde podemos ver, no ha cambiado en los últimos 50 años y probablemente en los últimos 100 años. Es muy raro que no haya cambiado porque el país ha cambiado radicalmente ya que hemos pasado de tener un esquema social agrícola con tasas de alfabetismo del 10% a principios de siglo XX y tasas de mortalidad infantil del 25%; a tener un avance colosal en todos estos indicadores en términos agregados. Sin embargo, la desigualdad persiste, y por lo tanto ese avance en dimensiones básicas ha sido desigual. Ese es un gran reto. ¿Por qué ha sido así? Son complejas las razones, requerirían toda otra plática. Pero en parte -y en lo que me voy a concentrar aquí- es porque las políticas públicas, a pesar que ha habido un avance importante y un buen esfuerzo, todavía son insuficientes para reducir la desigualdad. No se ha logrado.

¿Qué políticas públicas necesitaríamos para reducir la desigualdad? Pues no hay misterio sobre esas políticas. La causa principal de la desigualdad en México es la educación. La educación es el determinante principal. Si tú tienes un país con niveles educativos desiguales, calidades educativas desiguales, eso genera desigualdad. Entonces educación amplia y con alta calidad es un tema fundamental, además de la protección social: programas de salud y de pensiones, etcétera.

En México, una de las razones por las cuales hemos tenido bajo crecimiento -por ejemplo- en áreas agrícolas, es porque tenemos un gran número de productores que persisten en sus cultivos, a pesar de que se abrió el campo; el comercio internacional abrió el grano básico: el maíz, porque de alguna forma es seguro. Al no haber seguridad social formal en el campo, la agricultura de subsistencia -sobre todo si está además apoyada con programas como PROCAMPO- genera un seguro mínimo para estos hogares.

El PROCAMPO en sí no está mal, porque ese recurso les permite sobrevivir, pero sí está mal porque no les da los estímulos necesarios para que se modernice la agricultura, salir de esa actividad y más bien recibir realmente una pensión. Estamos hablando de productores por encima de la edad de retiro. La edad promedio de los agricultores en México es de 55 a 60 años, y más del tercio está por encima de la edad del retiro. Hay gente en la agricultura de subsistencia -una gran mayoría- para la cual ésta es básicamente una forma de seguridad social informal.

El PIB en el 2009 fue catastrófico, llegó a su punto más grave en el tercer trimestre y ahorita estamos ya saliendo, pero nos vamos a tardar más o menos 5 años, según estimaciones de la Secretaría de Hacienda, para recuperar los niveles que teníamos antes de la crisis. Entonces estamos muy lejos de recuperarnos.

Este es uno de los retos fundamentales de corto plazo, lo que quiere decir que ahora y desde el año pasado teníamos que haber tenido políticas muy efectivas para proteger a los sectores más vulnerables a la crisis. ¿Cuáles serían las políticas de ese tipo? Pues tendrían que haber sido políticas de empleo, transferencias dirigidas a esos lugares. Hubo algunos esfuerzos pero no hemos logrado generar programas masivos de empleo temporal que realmente estén diseñados para llegar a los hogares más vulnerables. Hemos aumentado la cobertura del Programa OPORTUNIDADES y eso está muy bien porque está bien focalizado, pero no está diseñado para llegar a los hogares más vulnerables en la crisis. Está planteado para llegar a los hogares más pobres en términos generales y esos no siempre son los mismos que los más vulnerables, así como no todos los hogares pueden estar cubiertos por OPORTUNIDADES.

Si vemos la desocupación, es otro indicador de la gravedad de la crisis desde el 2008, y sobre todo en 2009. Ahora, muchas veces se menciona ¿cómo es posible que funcionen los programas de lucha contra la pobreza si ésta sigue en aumento? Pero lo que hay que hacer para evaluar un programa es controlar todas las variables que están presentes. Entonces si la economía cae en una recesión y sube la pobreza eso no quiere decir que no sirvan los programas, quiere decir más bien que no sirvió suficientemente para haber compensado la crisis.

Una estimación para ejemplificar: aproximadamente 2 millones de personas más estuvieran en la pobreza si no hubiera estas transferencias a través de los programas. También podemos ver que otra forma de auto aseguramiento para algunos de los hogares es contar con remesas, y allí tendríamos poco más de un millón (1.3 millones) en la pobreza si no fuera por las remesas. Por eso es tan crítico que éstas hayan bajado por la crisis de Estados Unidos.

Esta es la evolución reciente de la desigualdad en México que es distinto de la pobreza. La desigualdad es la distribución del ingreso y lo que vemos es que básicamente aumentó en los años 80 hasta mediados de esa década, y después ha disminuido sobre todo hasta el 2002. De ese año en adelante las diferencias estadísticamente no son significativas, pero sí ha habido una evolución muy importante. Aumentó y luego disminuyo el 10%. Básicamente aumentó por mecanismos muy similares. Estos dos periodos fueron de apertura comercial pero muy distintos. Uno fue donde México se abrió bilateralmente con el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) y allí los análisis que se han hecho es que aumentó porque -y esto es muy importante para el debate de si la globalización o la no globalización es bueno para los pobres en México y para la desigualdad- básicamente si tienes un país con activos productivos muy desigualmente repartidos, cuando haces una apertura comercial (que es muy buena noticia en principio para todos los que tengan activos productivos, porque quiere decir que puedes acceder a mercados -y con activos productivos me refiero a todo: a educación, tierra, capital financiero, infraestructura, acceso a mercados, acceso a tecnología, etc.) eso potencialmente de la apertura es muy bueno para explotar activos productivos; pero si la repartición de esos activos productivos es muy desigual, pues pasa lo que pasó en esa época, que solamente aquellos -los universitarios altamente calificados, los estados del norte, los que están más cercanos a los mercados- son los que pueden aprovechar esa oportunidad de desarrollo.

Vemos que también hubo una apertura comercial notable con el Tratado de Libre Comercio (TLC) pero allí hubo otros cambios: la acumulación de educación; la cobertura educativa parece estar dando fruto en el sentido de que ya tienes una participación más amplia en educación, y además otras variables tecnológicas.

También la crisis tiene un costo en términos de seguridad. Delincuentes por robo, crimen económico. Como pueden ver cada vez que hay una crisis se disparan esos crímenes. Y uno podría pensar que cuando ya no hay crisis bajan, pero no. Podemos ver que la impunidad es muy alta y el grado de criminalidad permanece. Cada crisis, sube y permanece. Es una escalera, y desafortunadamente es una escalera en el sentido de que cuando salimos de la crisis no salimos necesariamente del crimen y por eso las crisis son tan graves. Este es un ejemplo de la persistencia de un efecto por crisis pero hay otros. Los hogares pobres -por ejemplo- ante las crisis tenemos evidencia de que sacan a sus hijos de la escuela porque necesitan una fuente de ingreso adicional y no los llevan a los servicios médicos como hubiera sido en otras condiciones, baja la nutrición, etcétera y cuando termina la crisis pues esos niños ya están desnutridos, ya no van a volver a la escuela etcétera.

Las crisis son muy graves porque en ausencia de mecanismos para proteger a los grupos más vulnerables generalmente los efectos negativos permanecen. En algunos casos estos efectos negativos se revierten relativamente, por ejemplo en el mercado laboral algunas personas regresan o consiguen otro trabajo pero otros no. Por eso es tan importante tener mecanismos de protección.

Bueno, ¿cuáles son las respuestas ante esta crisis reciente?

Y con esto entro a la parte de políticas públicas, a la parte final.

Lo que les comentaba: algunos instrumentos que se dan, realmente hacen transferencias monetarias. Ustedes saben, OPORTUNIDADES hace dos cosas: por un lado una transferencia que muchas veces se le llama asistencialista, como una condición negativa, pero recuerden que estas transferencias están dirigidas a poblaciones que oficialmente están clasificadas como que no cuentan con recursos para comer, esto quiere decir que con esto puede elevar su consumo y presumiblemente ampliarlo a bienes y servicios básicos para sobrevivir, sobre todo dentro de una crisis económica. Entonces no está nada mal ser asistencialistas cuando tienes 30% de tu población en condiciones de pobreza extrema. Si los programas llegan efectivamente a esa población.

OPORTUNIDADES también trata de no ser sólo asistencialista y sino de invertir en capital humano. Es decir, darle a la población instrumentos para que puedan salir por sus propios medios de la pobreza porque cuentan con capital humano. Esa parte que ha sido muy estudiado, OPORTUNIDADES ha sido el programa más intensamente evaluado en México y posiblemente a nivel internacional. Hay una literatura gigantesca al respecto. Las evaluaciones han sido positivas en general pero tiene un talón de Aquiles, y es que el programa no asegura que el capital humano que reciben los niños sea capital humano que les va a servir, lo único que hace es que les paga por utilizar el capital humano que tiene a su disposición: son escuelas públicas rurales cuya calidad es variable y sabemos que en promedio, con los exámenes estandarizados y utilizados internacionalmente, en los que México ha participado califica muy, muy mal. Y es que posiblemente les estamos pagando a los niños, sobre todo de las zonas más pobres, porque acumulen horas de capital humano sin que esas horas después se vayan a convertir en capacidades. Entonces, si no tenemos servicios educativos de calidad, servicios de salud de calidad accesibles a las zonas más pobres del país, en realidad esta segunda etapa del programa es un tanto mítica, es un poco una simulación. El programa no controla esa parte, el Gobierno Federal no lo controla. La parte educativa, lo controla el Sindicato de Educación que no es una variable ni siquiera de políticas públicas…Entonces allí hay un gran reto, de todas las reformas que tenemos pendientes una de las más críticas es la de la educación, y la razón es porque si la resolvemos hoy vamos a ver los resultados cuando los chavitos que hoy estén terminando su educación primaria, y pasen al mercado laboral: eso es lo que tarda en verse los efectos de una reforma educativa.

Si no lo hacemos hoy, en seis años, esto se retrasa todavía más. Entonces lo veremos allá por el 2020. Es una reforma crítica porque yo diría que es uno de los "cuellos de botella" principales que explican el bajo crecimiento del país, la distribución, y toma mucho tiempo enderezarlo.

Regresando al asunto de la crisis ¿Qué se requiere? Se requieren medidas inmediatas, se requiere proteger a los grupos más vulnerables y luego se requieren las reformas estructurales. A veces, pueden las crisis ser una oportunidad para hacer reformas. Sucede que cada vez que queremos hacer una reforma fiscal -tenemos una historia muy conocida sobre esto-, pues sube el precio del petróleo, entran recursos, baja la crisis y entonces ya los incentivos para la reforma se reducen. Las crisis pueden ser una excelente oportunidad para reformar y eso es parte de los que habríamos de aprovechar.

Algunas cosas que decíamos: primero, el gobierno no ejerció gasto contracíclico. Es decir, no tuvimos mucho margen de maniobra idealmente, como todos sabemos lo que hay que hacer en una crisis es inyectar interés en la economía, realizar gasto público de transferencia, bajar impuestos, etcétera. Como un paciente con un infarto. México, como muchos países en desarrollo no tenía la capacidad para esto; la pudimos haber tenido. ¿Por qué no la teníamos? En parte porque los excedentes petroleros que pudimos haber guardado para ese propósito, como otros países como Chile que no tiene excedentes petroleros, pero ellos tienen otro tipo de materias primas como el cobre, guardaron. Nosotros no lo pudimos hacer. Una de las razones es porque, lejos de tener un excedente, tuvimos un faltante ante la crisis. Entonces, de hecho el gobierno tuvo que aumentar los impuestos, no disminuirlos y eso es desafortunado. Entonces una lección es que hay que guardar esos excedentes.

Después, el tipo de políticas que se implementaron. Por ejemplo, recordarán que se congelaron los precios de la electricidad, que se oye muy bien pero es una forma mínimamente regresiva e ineficiente. Igualmente en el caso de las gasolinas, manera ineficiente de apoyar a la economía, que en ese momento se calificó como algo que iba a lesionar a los más pobres y se pudo demostrar después que no, que realmente en cualquier subsidio generalizado al consumo en un país con alta desigualdad como México, es una manera muy deficiente de atacar la pobreza. ¿Por qué?

Porque básicamente la distribución del ingreso de México es de esta manera: el 10% más rico tiene 40% del ingreso y más o menos un poquito menos del 40% del gasto, del consumo. Por otra parte, el 10% más pobre tiene un 1.5 de ingreso y esa es la proporción de capacidad de gasto que tiene. Entonces, si tu subsidias el gasto en términos generalizados -y uno de los más fuertes que hacemos actualmente se llaman exenciones al IVA en alimentos y medicinas- suena tremendamente pro pobre, pero si lo haces básicamente lo que estás haciendo es que por cada peso que le transfiere a un pobre, estos dispuesto a pagar 36 o 40 pesos a un rico.

O sea que no tienes mejores herramientas para hacerle llegar recursos a los pobres, que un instrumento donde pierdes mayormente subsidiando a los hogares de altos ingresos, que son los que consumen electricidad, alimentos y medicinas; porque son los principales sectores que consumen en una sociedad altamente desigual.

Entonces, es una lección general de políticas públicas. Los subsidios generalizados al consumo son tremendamente ineficientes como instrumentos de protección de las familias más pobres, que fueron las que padecieron la crisis con todo y medidas. Sería diferente, si por ejemplo hubiera una reforma donde tú cobras el IVA y ese dinero se lo das a programas como OPORTUNIDADES; la relación hubiera sido inversa: por cada peso que tu le das a… (inaudible) más o menos el 50% de tu presupuesto dirigido a proteger a la población, hubiera llegado a los más pobres. No es todo lo deseable, sí se pierde algo en el camino porque aún OPORTUNIDADES no es un programa perfectamente fiscalizado, hay un error de fiscalización por un problema administrativo

La única manera de que ningún pobre se quede afuera es aplicar programas universales de apoyos básicos. Por ejemplo si tienes un programa de protección básico donde a todos los mexicanos les das un paquete básico de salud, de pensión, de ayuda humanitaria (lo que quieras ponerle), y es universal, y no es financiado con las contribuciones de los participantes sino con impuestos generales… Además es la única manera en que puedes saber estrictamente que no dejas a nadie afuera. También entran personas de mayores ingresos, pero como sistema fiscal es progresivo. Esa pérdida -digamos- hacia poblaciones de mayores ingresos, inmediatamente lo puedes recuperar vía fiscal.

Esto tiene que ver con el debate de ¿qué tipo de reforma fiscal debemos hacer? Si es una reforma basada en impuestos generales y esos impuestos gravan al consumo, su impacto inmediato puede ser regresivo. Es importante saber también para qué usas esa reforma, si la usas para financiar un programa de cobertura universal de seguridad social sería una reforma altamente redistributiva.

Quiero ilustrar esto con algunos datos. Son algunos subsidios generalizados y dirigidos que se ejercieron en 2008 y en el 2009. Los subsidios a las gasolinas vemos que los generalizados fueron gigantescos, estamos hablando de casi 600 mil mdp. contra 90 mil mdp. de subsidios dirigidos. Estamos hablando de los principales programas.

¿Cuál es el efecto distributivo de esto? Pasamos de lo que era un impuesto especial a las gasolinas que se convirtió en los últimos años, hasta este año, en un subsidio. Un impuesto negativo y un impuesto negativo de una magnitud muy importante. Ese 1% del PIB es precisamente la magnitud del hueco fiscal que tuvimos en 2009. Entonces si en lugar de congelar los precios de la electricidad y a las gasolinas hubiéramos utilizados esos recursos para proteger a las familias pobres en el 2009, hubiéramos estado en una situación muy distinta.

Ahora, ¿cuál es el efecto redistributivo de esos subsidios? Estos son primero los programas de gasto dirigido y lo que tenemos es cuánto se lleva en términos de pesos anuales por persona. Lo que vemos es que si tomamos estos programas: apoyo alimentario, OPORTUNIDADES, Seguro Popular, que son subsidios dirigidos -no tan perfectamente dirigidos porque lo que quisiéramos es que estuvieran más concentrados en el 30% más pobre pero no están bastante bien focalizados- y los combinamos con los subsidios generalizados pues ese efecto redistributivo se evapora automáticamente; pasamos de una distribución altamente distributiva una distribución altamente regresiva. Es decir, si tomando en cuenta los generalizados, a cada persona de ingresos altos le damos 14 mil pesos anuales contra 2 mil o 3 mil pesos a cada persona de bajos ingresos, por vías muy distintas. En el primer caso se los damos vía exenciones al IVA, subsidios a las gasolinas o subsidios a la electricidad, y en el otro caso se los damos vía programas como OPORTUNIDADES o el Seguro Popular; pero el efecto neto, cuando vemos el nivel en que están esas familias, es muy precario.

Entonces no nada más tenemos pocos recursos fiscales y no tenemos recursos para enfrentar una crisis, sino que los que tenemos no siempre los gastamos en forma progresiva… entonces hay una mejor forma de gastar los recursos.

Otro instrumento que no tenemos y que hubiera sido muy útil para una crisis, es un programa que te permita en forma muy importante llevar recursos a hogares vulnerables, a los hogares que precisamente pierden sus empleos, que ven los precios de los alimentos incrementarse, como sucedió en 2008 y 2009: las dos cosas al mismo tiempo. ¿Qué programas tienes para ésto? Pues OPORTUNIDADES que -como ya mencioné- no está diseñado para decir: "bueno, acabo de perder mi empleo, entonces voy a que me den OPORTUNIDADES". No se puede.

¿Qué programas funcionan de esa manera? Pues no tenemos muchos, tenemos uno que se creó en la crisis del 94 - 95 que es el Programa de Empleo Temporal, que es un programa que se creó muy rápidamente, creció hasta ser un programa de 25 mil mdp., y luego se fue degradando hasta casi desaparecer. Entonces de repente sucede una crisis nueva y no teníamos ningún instrumento más que de una escala muy chiquita para poder transferir recursos a aquellas familias que más lo necesitaban. Que no son los más pobres sino los más vulnerables: los más pobres más vulnerables, se combinan las dos cosas. Entonces el gobierno, lo que pudo hacer dado los instrumentos que tenía, es inyectar rápidamente recursos vía los programas dirigidos que tenemos, pero no pudo inyectarlos en forma flexible.

¿Por qué no se expandió el programa de empleo temporal? Para darnos una idea de la diferencia entre el instrumento y el reto.

En el tercer trimestre del 2009, la población económicamente activa es de 46 millones, la población ocupada 43 millones, los desocupados casi 3 millones; pero las cifras en México son muy relativas. No hay desocupados, es muy difícil cuando no hay Estado de bienestar. Por ejemplo en España puede darse el lujo de tener un 20% desocupado porque el Estado le permite sobrevivir, si no cuentas con otros mecanismos pues estar desocupado es una opción.

Acá ¿cuál es la opción? Estar sub-ocupados, trabajar muchísimo (los pobres trabajan muchísimas horas en México), o tener mecanismos informales de protección como remesas, etcétera. Entonces los desocupados realmente subestiman el problema del desempleo. Hay algunos indicadores más relevantes, por ejemplo, la población con menos de un salario mínimo es de 6 millones; población ocupada sin remuneración, 4 millones; población sub-ocupada, casi 4 millones; población temporalmente ausente o de menos de 15 horas, también estamos hablando del orden de 4 millones de personas; y población informal -que son aquellos que tienen trabajos precarios-, hay desde los profesionales independientes hasta los traileros.

Hay una gran desproporción entre el problema y los instrumentos para enfrentarlos, ese es uno de los retos. ¿Qué explica que no se haya impulsado más este programa? Sí se promovió, pero un poco marginalmente. En parte las condiciones del gasto público y las relaciones entre la Federación y los estados han cambiado por razones muy evidentes. La relación de fuerzas y la distribución de partidos en el poder ha cambiado radicalmente. Esto quiere decir que si la Federación controla o no controla un programa se vuelve una variable muy importante, sobre todo en tiempos electorales, y además esto va más allá del tema político.

Hay temas también como el de transparencia. Una de las razones puramente técnicas y de eficiencia por la cual aún un gobierno federal que no esté preocupado por la competencia electoral, sino que realmente quiera asignar recursos de la forma mejor posible para tener un mayor impacto contra la pobreza, tiene un gran reto con los programas descentralizados que se operan en los estados. Ha habido un gran avance en la transparencia del gasto público. Todavía con grandes retos pero ha sido un avance considerable si lo comparamos con hace quince o veinte años. Este avance no se ha dado paralelamente todavía en los estados. En éstos se ha dado en una forma heterogénea, en unos sí, en otros no. Muchas veces en los estados con grandes necesidades de gasto contra la pobreza sus avances son menores. Entonces hay un reto en términos de lugar, mandar los recursos donde más se necesita con la garantía que se van a ejercer en la forma más efectiva porque de nada sirve mandarlos a los estados, a las localidades, o a los hogares que más lo necesitan si no tienes mecanismos que te permitan asegurar que se van a invertir efectivamente contra la pobreza. Entonces este es un reto institucional. ¿Cómo le haces para resolver? No centralizarlo, obviamente, tiene que ser descentralizado pero al mismo tiempo que descentralizas necesitas crear en los estados los mecanismos para asegurar que se ejerzan efectivamente.

Ya hay importantes avances legislativos. Por ejemplo, los mismos avances que ha habido en el área federal -por ejemplo, crear un CONEVAL- ya han obligado a los programas federales a evaluarse; no a evaluarse ellos mismos, sino a ser evaluados externamente y a que esas evaluaciones las pueda controlar -digamos clasificar- su objetividad, su calidad, una instancia autónoma como CONEVAL. Esa misma ley o normas de ese tipo se han generado a nivel estatal, pero hay una gran brecha entre las leyes y los resultados, tenemos hoy en día una gran fuerza de evaluación y ese es el gran adelanto, pero no hemos logrado el siguiente paso que es convertir esas evaluaciones en decisiones públicas, asignaciones de gasto, etcétera. Hoy en día, el Congreso recibe unas 130 evaluaciones; CONEVAL las procesa, trata de verificar su calidad, trata de sacarles justificaciones, las dependencias también las reciben y allí termina el ciclo y realmente lo que quisiéramos cada año es que el proceso presupuestal los tomara en cuenta y cerrara programas y expandiera programas en los estados y eso no sucede.

Y no sucede por muchas razones, porque no es fácil; y aparte el proceso presupuestal, como ustedes saben, no es un proceso enteramente técnico. Un ejemplo de eso son los subsidios agrícolas. Los subsidios agrícolas son muy heterogéneos, no están bien coordinados, algunos llegan a los productores de menos ingresos pero la gran mayoría no, la gran mayoría llega a los grandes productores y eso lo pueden ver en los datos; y una reforma obvia sería reformarlos de tal manera que se vayan reduciendo los programas que llegan a los grandes productores -estoy hablando de transferencias millonarias literalmente- de unos 8 millones de pesos anuales para los grandes productores contra pequeños productores que no tienen acceso al crédito, a la tecnología, al riego, etcétera. Una reforma obvia es reducir estos programas y crear programas que atiendan a estos pequeños productores. ¿Por qué no ha sucedido eso?

Un ejemplo es el último presupuesto, que si se fijan en la propuesta del Ejecutivo y lo que salió del Legislativo fue otra cosa. Se propuso reducir algunos de estos programas más regresivos finalmente para aumentar otro tipo de gastos, y -digamos- la propuesta del Ejecutivo fue de ese tipo y la legislación fue exactamente al revés. Los programas más regresivos y más distorsionantes son los que sobrevivieron y se aumentaron, los más progresivos no. (Allí hubo una presión política, las presiones políticas no siempre están correlacionadas con la atención a necesidades, no siempre la población con necesidades son los que tienen más capacidad de negociar políticamente).

Este es en conjunto a lo que particularmente me he dedicado durante décadas. Analizar la variable más importante para la política, y una variable muy importante para el bienestar que es ¿quién se beneficia del gobierno, del Estado, de la capacidad organizativa de la sociedad? ¿Quién se beneficia con el gasto público? No lo podemos aplicar para todos los programas pero sí para muchos

Y esto es para los que lo podemos observar y lo que tenemos es un índice sintético de desigualdad o de concentración.

Lo único que hay que saber es que todo lo que está a la izquierda son programas progresivos en el sentido de que se concentran más en los pobres que en los grupos de mayores ingresos y todos los que están a la derecha son programas regresivos, y mientras más grandes más regresivos y mientras más grande del lado izquierdo más progresivo. Es decir, más concentrado en los ricos y más concentrado en los pobres.

Lo que tenemos pues es un conjunto de programas importantes que representan más o menos la mitad del gasto, concentrados en los pobres. Pobre, rico, es muy relativo. "Pobre" quiere decir que está en los primeros deciles de la distribución y "rico" quiere decir en los últimos deciles de la distribución, pero el ingreso de los últimos deciles -sobre todo de los séptimo octavo- es ingreso de clase media. Seguramente muchos de los que están allí se auto-identificarían en medio, aunque realmente están en la parte superior.

¿Cuáles son estos programas? Los progresivos son el gasto dirigido que son: OPORTUNIDADES, Piso Firme, el Programa de Empleo Temporal, IMSS, el Seguro Popular, y luego tenemos los grandes servicios de educación básica esos son pro pobres, no por las razones correctas. ¿Por qué son pro pobres cuando son servicios universales? Es decir, tú no necesitas una tarjeta de OPORTUNIDADES o del Seguro Popular para acceder a la educación básica pública, ni la necesitas para acceder a los servicios de salud para población abierta, excepto en el caso del Seguro Popular. Entonces, ¿por qué no lo acceden poblaciones no pobres? Posiblemente porque tienen la oportunidad de pagar servicios privados o son contribuyentes del Seguro Social, o porque presumiblemente han tomado una decisión informada sobre la calidad. Porque si tú tienes servicios universales y son de baja calidad, esa es una mala noticia para la efectividad de ese servicio pero es una buena noticia para su progresividad; es precisamente porque son de baja calidad que no la capturan los hogares de mayores ingresos y te permiten hacerlos más equitativos; pero si tú tratas de mejorar la calidad, si quieres mejorar su impacto automáticamente vas a reducir su progresividad. Entonces hay un conflicto allí entre calidad y equidad.

Lo que tenemos del lado derecho son programas de seguridad social regresivos como la educación terciaria; ésta es muy regresiva porque a pesar de que es gratuita y universalmente disponible, básicamente no es así. Hay dos tipos de programa, los que están en un extremo, los más regresivos de todos, tienden a ser programas que están dirigidos hacia grupos específicos y esos grupos tienen cierto poder que les da ese acceso y muchos de estos programas son básicamente rentas de grupos. Programas de seguridad social de privilegio en el gobierno, por ejemplo el ISSSTE. Los programas de las paraestatales, altamente costosos, deficitarios y por lo tanto financiados, no por sus empleados sino por el resto de la sociedad por medio de impuestos generales. Ytenemos también programas de beneficios agrícolas, también dirigidos a ciertos grupos y que son programas que sobreviven precisamente por el poder que tienen esos grupos.

Pero luego tienes otros. Son dramáticos porque muchos de ellos son más desiguales -inclusive- que la distribución del ingreso de mercado. Es decir, aún en un país muy desigual, el gobierno logra de alguna manera ejercer algunos gastos públicos en forma más concentrada que los mercados, lo que es fácil de hacer en países de baja desigualdad pero muy difíciles de hacer en países de alta desigualdad, y son estos casos, afortunadamente son programas pequeños.

El grueso está más bien en la seguridad social y la educación media superior y superior, que son dos muy buenas avenidas de gasto. ¿Porque son regresivas cuando son claramente diseñadas como mecanismo redistributivo? Básicamente porque para acceder a esos subsidios públicos tienes que pagar un costo de entrada, muy importante. La gratuidad le permite a las cámaras y a los gobiernos decir: "gracias a nosotros, los que legislamos, estos servicios son gratuitos"; pero eso no es lo que hace a los servicios gratuitos; ¿cuál es el costo?, ¿por qué solamente estudiantes cada vez de mayores recursos pueden acceder a alguna institución -por ejemplo, al Centro de Investigación y Docencia Económica, que es una institución pública (a veces tiene fama de ser privada, pero es pública), la más cara de las públicas por cierto, pero más barata que las privadas?; ¿por qué llegan cada vez más estudiantes de altos ingresos? Porque es una institución donde los estudiantes compiten académicamente para acceder, porque pretende ser de excelencia académica. Si tú no completaste los ciclos anteriores o los completaste en instituciones de baja calidad pues no compites; y si compites y llegas a entrar, no sobrevives. Algunos estudiantes compiten exitosamente porque fueron a una institución de educación media superior privada. Entonces tienes niños de escuelas élite de México compitiendo con niños de provincia, a veces muy buenos, donde se demuestra que son tanto las escuelas como los padres, pero no es la generalidad.

El gran costo de llevar los programas de subsidio de educación superior en México es que primero tuviste que tener los recursos necesarios para no tener que salir a trabajar antes de los 18 años y poder estudiar, y ese lujo se lo pueden dar solamente una parte pequeña de la población todavía.

Los estudiantes de educación superior, de acuerdo a las estadísticas, son de familias de ingresos no altos, pero sí salvan la media. Más o menos las probabilidades que tiene un hogar pobre de que su hijo llegue a la educación superior es como del 1 o 2%. ¿Qué hay que hacer? Esto no quiere decir que no haya que gastar recursos públicos en educación superior, al contrario quiere decir que hay que gastarlos pero de otra manera. Que hay que gastarlos tal vez en el ciclo anterior, en educación media superior y hay que dar becas y darlas de otra manera.

Una cosa muy sorprendente en el 2008 es que otro rubro extremadamente regresivo fueron las becas educativas, excluyendo a OPORTUNIDADES, de los más regresivos que hay. ¿Por qué? Esto quiere decir que tenemos recursos públicos, las becas financiadas con impuestos generales. Estas becas no son progresivas, o porque se asignan a los niveles superiores ya cuando el alumno logró pasar esos filtros de costos, o porque se asignan por méritosacadémicos exclusivamente y no por razones socio-económicas, o porque se tratan de asignar por ésto y los mecanismos de identificación no funcionan. O una combinación de todo ésto. Es un gran reto.

El segundo gran grupo de gasto público que no llega a los pobres y debería estar llegando, es la seguridad social. La seguridad social es un instrumento diseñado por excelencia para proteger, ésta es su función. Hay dos maneras de diseñar sistemas de seguridad social. Una es tener un sistema donde tratas de hacerlo muy barato, ofrecer un paquete básico mínimo, pero que te protege de caer en la pobreza extrema y dar ese paquete a todo el mundo. Ese es un modelo, muy común en Europa, en los estados del este europeo, que se ha ido encareciendo porque la población ha empobrecido y requiere más de los servicios.

El otro modelo es el otro extremo y es el que ha dominado en América Latina y en México más todavía. Es un sistema donde tú vas incorporando algunos sectores minoritarios, primero a los servidores públicos, los electricistas, luego a los burócratas y al final a la población, y lo financias por medio de contribuciones y esas contribuciones hoy en día en México significan más o menos el 35% del salario del trabajador de bajos ingresos, eso quiere decir que de entrada estamos diciendo: "tú eres un trabajador que oficialmente te vamos a clasificar como que no tienes suficiente para cubrir tu canasta alimentaria y al mismo tiempo te vamos a pedir dos gastos forzosos: uno para tu pensión futura y el otro para comprar tus servicios de salud". Entonces le vamos a reducir su salario. Al 20% de la población le estás diciendo eso, lo cual es insostenible. Por definición esta población, aún si la pudieras obligar, no podría físicamente porque si tus definiciones son correctas, resulta imposible estar debajo de la canasta alimentaria y al mismo tiempo poder hacer un ahorro forzoso para su seguridad social. Además, en México se cubre a la mitad de la población y no a la mitad más pobre.

Así de sencillo y hay una gran desigualdad dentro de los servicios de seguridad social. Como ejemplo, para darnos idea del rango del costo, o la diferencia en la magnitud de las pensiones que damos en nuestros sistemas, por un lado a la población no asegurada: adultos mayores, zonas rurales y por el otro, las pensiones que damos para los trabajadores de la ahora extinta Compañía de Luz y Fuerza, trabajadores retirados de CFE, del IMSS, no a los derechohabientes. Bueno, los magistrados no pintan en términos de números pero sísimbólicos. Hay una relación diferenciada del orden del 100%. Es como si por alguna razón yo tengo dos trabajadores: uno de CFE y otro rural, y estoy dispuesto a darle 100 veces más recursos fiscales a uno que al otro. Es un contrato social extraño. ¿Por qué? Porque no es muy transparente la forma en cómo esos grupos privilegiados lograron esos acuerdos, seguramente "en lo oscurito". Ahora el IMSS tiene un déficit de su sistema pensionario y está a punto de gastar más en pensiones de sus trabajadores que en medicinas para sus derechohabientes. Esto habla de un gran problema de diseño. Por un lado diseñado para atender a la población con un piso mínimo y por el otro para atender a ciertos grupos con un piso relativamente superior.

Termino diciendo que el reto fundamental -aparte de los que ya he mencionado- es transitar del sistema fraccionado y desigual que tenemos hoy en día en seguridad social, a un sistema universal de protección social con una base no contributiva financiada con impuestos generales y ésta sería la segunda reforma fundamental, además de la educativa, que está pendiente.

Gracias.