Creando Consensos

Carlos F. Lascurain Fernández (*)

Las estrategias tradicionales que se han seguido para el proceso de toma de decisiones políticas en el estado de Veracruz, no son las que mejores resultados han arrojado. Esto se debe a que se han elegido ciertos caminos que no han resultado ser los más confiables para resolver problemas altamente complejos. La idea de fortalecer la relación entre gobierno y ciudadanos a través de un Congreso altamente eficiente, parece ser una prioridad tan obvia en un lenguaje democrático, que pareciera que necesita poca introducción. Sin embargo, en Veracruz inevitablemente se necesita hacer de esta dualidad una forma de gobierno, es decir un ejercicio de gobernación efectivo.

La manera en la que deberíamos de entender la gobernación no es como un gobierno, sino más bien como un marco mínimo de reglas necesarias para resolver problemas comunes en una determinada región, amparado obviamente por un conjunto de instituciones con altos valores éticos y de calidad. Como concepto teórico y práctico, la gobernación parece haber sido bien aceptada por las comunidades altamente desarrolladas, ya que concentra distintas propuestas para promover y preservar una rigurosa operación en los diferentes niveles de gobierno de forma coordinada (Lascurain, 2004: 63). En este sentido, esta forma de gobierno concentra grupos o individuos de diferentes instituciones, organizaciones, órganos, empresas y niveles de trabajo en cadena, que toman decisiones sobre las bases del diálogo, la negociación y la cooperación (Veggeland, 2000). Es decir, la gobernación significa un proceso interactivo de toma de decisiones a través de un constante e intenso debate de ideas y respeto al adversario (Lascurain, 2004: 64).

En un contexto regional, la evidencia de estas propuestas nos permite reafirmar que en México y en la mayoría de sus entidades federativas, no se tienen mecanismos eficientes que propicien y permitan esta armonía entre actores en un contexto político. Para algunos analistas políticos como Colomer (2001) es en el nivel nacional en donde quizás se pueden percibir algunos destellos de debate democrático. Aunque para otros, son realmente malformaciones de una democracia pedestre y que increíblemente no avanza (Ai Camp, 1993). En contraste, las entidades federativas no han tenido todavía esta necesidad de enfrentar un ejercicio pleno de debate democrático. Es decir, un debate en donde todos los actores, cualesquiera que éstos sean, puedan participar de manera directa o indirecta en la toma de decisiones sobre un tema determinado. Sin duda alguna, esta responsabilidad radicó en los respectivos Congresos en los estados, en donde lamentablemente no se exigía talento, elocuencia o probidad, bastaba con la certeza de fidelidad a un partido político. En la actualidad, el papel de los Congresos tanto a nivel nacional como estatal, es imprescindible para disminuir la distancia que existe entre democracia y desarrollo, es decir, de abrir más y mejores canales de captación de problemas y obviamente, de soluciones, a través de un fortalecimiento institucional.

El caso del estado de Veracruz no es tan distinto al del resto de las entidades federativas en el país. El Congreso ha tenido un desempeño de mediano nivel, sin negar objetivamente que sí se han realizado avances, mas no los que como esencia netamente representativa de la sociedad se debieron hacer. Esto implica, por supuesto, no solamente darse a la tarea de legislar, fiscalizar o gestionar, sino de encausar al gobierno para que se desempeñe como un proceso y no como un sistema de reglas o actividades. En el caso de los gobiernos mayoritarios o unificados, como ha sido el caso del estado de Veracruz, en donde el Gobernador controla también la mayoría (50% + 1) de los curules en el Congreso, pareciera que la toma de decisiones no es tan conflictiva ya que si hay disciplina partidista, el poder ejecutivo no tendrá problema alguno para legislar (Martorelli, 2002: 141). Por esta razón, resulta obvio que en el caso veracruzano, el gobierno se ha basado más en la dominación que en la acomodación y el consenso, que por naturaleza se da o se encuentra únicamente en contextos de gobiernos divididos o de gobiernos minoritarios.

Por lo tanto, la falta de consenso entre actores políticos ha retrasado sin duda un ejercicio de inclusión y negociación entre éstos. Un ejercicio, que de acuerdo con Huntington (1991) determina y ratifica el nivel de democracia ostentado. Consistente con lo anterior, Zelasnik (2001) afirma que a partir del proceso de democratización en algunos países de América Latina, se encontró que la mayoría de los gobiernos democráticos en esta región han sido gobiernos minoritarios; es decir, gobiernos en donde el ejecutivo no obtiene la mayoría en el Congreso así como tampoco ningún otro partido. Lo anterior implica forzosamente una cooperación, negociación y tolerancia entre los partidos políticos y el ejecutivo, para gobernar de manera eficiente a través de la implementación de mecanismos de trabajo ad hoc entre todos los actores políticos.

Si bien México se encuentra en un proceso de aparente democratización, el caso del estado de Veracruz es mucho más crítico, ya que no conoce pragmáticamente lo que significa generar consensos entre actores políticos con antecedentes y formulaciones distintas. Es decir, no ha tenido la necesidad de crear e implementar los mecanismos necesarios para que se permita una verdadera interacción en un escenario político plural como el que Veracruz vive en la actualidad. De manera particular, Zelasnik (2001) advierte de un principio importante que se debe retomar en el auge de un nuevo gobierno en el estado, la pluralidad. La importancia de esta variable es que da vida y sustento, tanto de manera práctica como discursiva, al nivel de democracia del que se hace alarde.

Esta afirmación hace referencia directamente a los niveles múltiples de gobernación, los cuales también se refieren a la idea de multiplicidad y diversidad entre los actores, lo que permite pensar en el manejo de los diferentes asuntos en la agenda política, no como una actividad intergubernamental sino como un proceso de participación, entendimiento, interacción y colaboración entre grupos heterogéneos (Lascurain, 2004: 65).

Tal y como lo menciona Martorelli (2002: 139), una de las mayores críticas relacionadas con la adopción de sistemas hegemónicos o mayoritarios, es la falta de incentivos para cooperar entre las ramas del ejecutivo y legislativo durante el proceso de toma de decisiones. Y ésta es precisamente la tendencia que se debería de evitar en el nuevo Congreso en Veracruz; o dicho en otras palabras, se debería de fomentar una tendencia en donde se fortalezcan los mecanismos de apertura, entendimiento e interacción y no precisamente para obtener resultados inmediatos, sino de mediano o largo plazo. Es aquí en donde el concepto de la interdependencia toma una valor importante ya que al presentarse problemas de acción colectiva, los actores que se quedan conduciendo sus propias políticas sin interacción, normalmente padecen de pérdidas o de pocas ganancias debido a su inhabilidad de cooperar (Young, 1994: 15). Sin embargo, es importante aclarar que a más interdependencia entre los diferentes miembros, los problemas de acción colectiva se vuelven automáticamente mucho más complejos y agudos (Hardin, 1982).

La participación activa de actores importantes de diferentes categorías fortalece la resolución de problemas durante la implementación de políticas públicas, debido a que se asume que los participantes disímiles traen más información y más puntos de vista a considerar. Se afirma también que tal diversidad podría aminorar serios problemas de pensamiento grupal, tendencias de manejo de alto nivel y falta de comunicación (Lascurain, 2004: 67). Por otra parte, Downs y Mohr (1978) apoyan la idea de tener un gran número de participantes, en el entendido de que se pueden producir mejores resultados. Asimismo, se encontró también que existen dos razones importantes dentro de los problemas de implementación que son, por un lado, la participación de demasiados actores en la implementación de políticas y, por el otro, la incontrolable discreción de los implementadores. Para Pressman y Wildavsky (1973) la mayoría de las dificultades están causadas por la multiplicidad de actores y por agencias gubernamentales que compiten y que tienen responsabilidades que se traslapan, lo cual resulta ser la norma común en la mayoría de las áreas de servicio social.

En este contexto, la gobernación y todos sus actores deben permitir el establecimiento y operación de instituciones sociales bien definidas. Esto es, instituciones que tengan sus obligaciones bien precisadas dentro de un determinado juego, que puedan también asignar actividades y sobre todo que puedan guiar las interacciones entre los ocupantes de estos roles. El establecimiento de este tipo de instituciones facilitará la solución de conflictos y de cooperación, o visto de manera más general, podrán contener o sanar en su caso, problemas de acción colectiva en un escenario de actores interdependientes (Young, 1994: 15).

En este escenario, hoy más que nunca los veracruzanos nos hemos dado cuenta de la manera en la que las decisiones políticas, sociales y organizacionales nos han impactado de manera directa. Es por esta razón que somos nosotros los que esperamos participar en el ejercicio político para resolver dichas controversias. Al final de cuentas y de acuerdo con Armenta (2004: 42) el ciudadano es quien constituye la voluntad del Estado y quien justifica sus actos. De esta forma, Veracruz se encuentra hoy en un dilema en donde la toma de decisiones ha dejado de tener fuerza o impacto si no va respaldada con un amplio consenso de funcionarios, especialistas y sociedad civil. Esto no sólo sugiere que los temas que debemos resolver y en donde tenemos que participar, son mucho más complejos de lo que eran tan sólo unos años atrás. Sino que implica ineludiblemente que los actores deben estar más conscientes del papel que deben desempeñar y por lo mismo, de entender la importancia del consenso en este ejercicio democrático, lo que obliga a tener un grado de prudencia social, política y técnica entre los involucrados. Esto nos lleva a acelerar el proceso de madurez de los actores políticos y no políticos, con el objeto de que éstos puedan introducirse en nuevos procesos de una gobernación íntegra, la cual se refiere principalmente a la manera en la que se toman las decisiones en los ámbitos políticos y organizacionales.

Es importante remarcar que las estrategias tradicionales que se han seguido para el proceso de toma de decisiones políticas en el estado de Veracruz, no son las que mejores resultados han arrojado. Esto se debe a que se han elegido ciertos caminos que no han resultado ser los más confiables para resolver problemas altamente complejos. La idea de fortalecer la relación entre gobierno y ciudadanos a través de un Congreso altamente eficiente parece ser una prioridad tan obvia en un lenguaje democrático, que pareciera que necesita poca introducción. Sin embargo, en Veracruz, inevitablemente se necesita hacer de esta dualidad una forma de gobierno, es decir un ejercicio de gobernación efectivo.

Difícilmente se podrán encontrar casos en donde una determinada institución cumpla con todas las proposiciones de la gobernación. No obstante, la importancia de mantener un Congreso funcionando lo más efectivo y eficientemente posible hará que muchas de las variables en su entorno natural, contribuyan también a sostener un buen desempeño. La idea de gobernación no presupone la creación de organizaciones o entidades, como equivocadamente se ha hecho (Lascurain, 2004: 71). Esta idea, conjuntamente desarrollada con la del desempeño institucional pretende continuar descentralizando los procesos de toma de decisiones desde el centro hacia la periferia, asignando los recursos indispensables a cada nivel de gobierno. Pretende también fortalecer a los tomadores de decisiones políticas, sociales y económicas, reduciendo filtros y burocracia, pero también involucrando a los sectores tradicionalmente relegados. Finalmente se aspira que se adopten nuevas actitudes hacia la autoridad pública y se desarrolle un mayor interés en la toma de decisiones. Para alcanzar estos puntos, todas las partes requieren nuevas habilidades de comunicación (UNECE,2000).

Considerando todos los argumentos anteriores, debemos entonces, obligadamente, propiciar que el Congreso en el estado deje de actuar de manera remota con la población y se esfuerce por escuchar y buscar la participación de la ciudadanía, tanto en la toma de decisiones como en la implementación de sus programas y proyectos (Ruggie, 1998). Como sociedad civil debemos de hacernos notar a través de diferentes formas y en diferentes frentes políticos y apoyar el tránsito a una verdadera democracia. Es aquí en donde el Congreso se convierte en el detonador de un buen gobierno, el cual implica entre otros puntos, los siguientes:

• Que estén garantizados la seguridad de los ciudadanos y el respeto de la ley, es decir, el Estado de Derecho;
• Que los organismos públicos gestionen de manera correcta y equitativa los gastos públicos, una buena administración;
• Que los dirigentes políticos respondan de sus acciones ante la población; una responsabilidad y la imputabilidad (accountability); y
• Que haya información y sea fácilmente accesible a todos los ciudadanos, transparencia.

La democracia, entendida como un sistema de gobierno del cual dependen una infinidad de demandas de la sociedad civil requiere de instituciones sólidas y sostenibles. Weale (1999) se concentra en la discusión sobre la democracia y argumenta que su justificación dominante es, precisamente, su capacidad de permitir a miembros de la sociedad avanzar sus intereses comunes como iguales políticos en una situación de constante demanda. Weale (1999) también pone en contraste esta idea con las bases de la democracia, las cuales están basadas en la idea de la autonomía. Y es aquí en donde él discute que una teoría satisfactoria de la democracia debe presuponer la existencia, por lo menos a un cierto grado, de propósitos comunes entre los ciudadanos; propósitos que no encontramos tan fácilmente ni a nivel nacional, ni estatal.

Concluyendo, el éxito llega a las ideas políticas no cuando éstas son justificadas en un seminario o ensayo académico, sino al momento de su aplicación en la vida y en la sociedad (Rae, 1981: 3). En este sentido, el criterio de equidad se ha convertido en uno de los principios políticos más poderosos en el mundo. La importancia de este criterio en este artículo reside en el hecho de que intenta buscar el equilibrio entre los poderes de gobierno, por lo menos en lo que respecta al poder Ejecutivo y al Legislativo. De acuerdo con Franck (1995: 56), la equidad como justicia ha llegado a ser relevante para uno de los problemas más inquietantes que enfrentan los gobiernos en todo el mundo: encontrar más y mejores formas de gobierno.

La equidad en este sentido corresponde a la distribución de valores entre los miembros de un grupo social y más específicamente, a la conformidad de esta distribución con algún estándar normativo concerniente a lo que es imparcial y justo (Young, 1982: 125). Cuando se trata de evaluar gobiernos, los problemas con la equidad son para determinar el impacto de los acuerdos intergubernamentales sobre quién obtiene qué, y para cuestionar si los resultados son normativamente atractivos o deseables. De esta forma, la equidad puede ser entendida de dos formas. La equidad interna centra su atención sólo en las inquietudes de los actores pertenecientes a un sistema gubernamental, capaces de expresarse a sí mismos a través de reconocidos canales institucionales (Young, 1982: 127). Por otro lado, está la equidad externa referida a si un sistema gubernamental hace justicia a peticiones distributivas de actores que no son miembros del grupo beneficiario inicial o representado por miembros de este grupo. Esta clase de problemas normalmente surgen de la intervención de limitaciones políticas o del hecho de que los miembros de futuras generaciones pueden jugar un papel no directo en decisiones actuales (Young, 1982: 127). En este sentido, la equidad no es un concepto limitado a la toma de decisiones judiciales. Sino que es y debe ser también la base para un nuevo sistema institucional (Franck, 1995: 58).

Por sí mismos, los conceptos aquí analizados no resuelven problemas y no fomentan la participación. Para hacerlos efectivos en una incipiente y tambaleante democracia veracruzana (Martínez Armengol, 2004) se deben concertar toda una serie de variables que permitan precisamente empezar a avanzar en un sentido correcto hacia una mejor y más segura forma de gobierno.

* Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad de Essex, Inglaterra y Profesor-Investigador de El Colegio de Veracruz. Presidente de la Fundación Cooperar por Veracruz AC. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.

Bibliografía

• Ai Camp, R., 1993, Politics in Mexico, Oxford University Press, UK.
• Armenta, P., 2004, Crisis de un Diálogo Perpetuo: Derecho y Política en las nuevas Relaciones Mundiales, Con-ciencia Política, Vol.1 No. 6, El Colegio de Veracruz, México.
• Colomer, J. M., 2001, Instituciones Políticas, Editorial Ariel S. A., Barcelona.
• Downs, G. W. and Mohr, L. B., 1978, "Conceptual Issues in the Study of Innovation", Administrative Science Quarterly, 21: 700-714.
• Franck, T. M., 1995, Fairness in International Law and Institutions, Clarendon Press, Oxford.
• Hardin, R., 1982, Collective Action, Johns Hopkins University Press, Baltimore.
• Huntington, S. P., 1991, The Third Wave: Democratization in the late Twentieth Century, University of Oklahoma Press, US.
• Lascurain, C., 2004, La Gobernación: Implicaciones y Responsabilidades, Con-ciencia Política, Vol.1 No. 6, El Colegio de Veracruz, México.
• Martínez Armengol, A., 2004, Glosario del Momento, Diario de Xalapa, Sábado 10 de julio del 2004.
• Martorelli, P., 2002, Colaboración de Poderes en Sistemas Presidenciales, Con-ciencia Política, Año 2, No. 2, El Colegio de Veracruz, México.
• Pressman, J. L. And Wildavsky, A., 1973, Implementation, University of California Press, Berkeley.
• Rae, D., 1981, Equalities, Harvard University Press, Cambridge, MA.
• Ruggie, J. G., 1998, Constructing the World Policy, Routledge, London and New York.
• United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), 2000, Environmental Performance Review Programme (EPRs), ECE/CEP/24/Rev.1, Geneva, Switzerland.
• Weale, A., 1999, Democracy, Macmillan, UK.
• Young, O. R., 1982, Resource Regimes, University of California Press, Berkeley, Los Angeles and London.
• Young, O. R., 1994, International Governance: Protecting the Environment in a Stateless Society, Cornell University Press, Ithaca and London.